پس از اعلام وصول در مجلس؛
بررسی لایحه وظایف و اختیارات وزارت میراث
سفرگو: لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی درحالی اعلام وصول شد که مرکز پژوهشهای مجلس آنرا بررسی نموده و ضمن برخی نقدها پیشنهادهایی را نیز اعلام نموده است.
به گزارش سفرگو به نقل از مهر، لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در تاریخ روز دوم اردیبهشت امسال اعلام وصول شد. این لایحه با تأخیری دو ساله، برمبنای تکلیف قانونی تبصره «۲» ماده واحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مصوب ۱۳۹۵ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.
در این راستا مرکز پژوهش های مجلس به با اهمیت ترین ضرورت های تدوین لایحه و با نگاهی اجمالی به کلیات، به تشریح نقاط قوت و ضعف آن پرداخته است.
ضرورت تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه و جلوگیری از تعارضات بین دستگاهی؛ یکی از معضلات روزمره وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی درگیری با دستگاه هایی است که دارای کارهای مشترک با حوزه های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی هستند. مواردی همچون دریافت تعامل با سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در مورد ثبت میراث طبیعی، مجوزهای فعالیت در عرصه های گردشگری و صنایع دستی، مجوز برگزاری رویدادهای در رابطه با این حوزه ها، همچون محل های مناقشات بین دستگاهی به شمار می روند. این در حالیست که قانون با تصریح وظایف و اختیارات وزارتخانه می تواند از هرگونه تزاحم و تعارض بین دستگاهی احتمالی پیشگیری کند.
پیش نیاز ایجاد ساختار جدید؛ مسلماً استمرار کارهای وزارتخانه با ساختار یک سازمان غیرکارآمد است. تبدیل سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به وزارتخانه، اقتضائات ساختاری جدیدی را می طلبد. این در حالیست که بدون وجود قانون شرح وظایف و اختیارات دستگاه، پیگیری این مهم از طرف سازمان اداری و استخدامی امکان پذیر نخواهد بود.
ظهور مسائل جدید؛ بروز موضوعات جدیدی همچون کارهای دانش بنیان یا تجارت الکترونیک، ضرورت ترسیم جایگاه حقوقی وزارتخانه برای برخورد متناسب با کارهای سه حوزه ی میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قالبی جدید را پررنگ می سازد.
ضرورت تبیین ارتباط با بدنه غیردولتی فعال؛ بخش قابل توجهی از فعالین هر سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از بدنه غیردولتی می باشند. علاوه بر این، ضرورت نقش آفرینی بخش خصوصی در این زمینه ها، نیز بر کسی پوشیده نیست. در این میان، چهارچوب وظایف و اختیارات دولت در تعامل با بخش غیردولتی باید به وضوح توسط ابزار قانون مشخص شود.
نقاط قوت
توجه به نیازهای جامعه؛ توجه به تسهیل سفر بصورت همگانی و عادلانه و در راستای نشاط بخشی اجتماعی (بند ۵ ماده (۴)) یا ارائه آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش های میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنرهای سنتی (بند ۳۷ ماده (۴)) همچون مواردی است که نشان از توجه به نیازهای اجتماعی در عرصه های سه گانه وزارت دارد.
توجه به ظرفیتهای بخش غیردولتی؛ درنظرگرفتن ظرفیتهای بخش غیردولتی موضوعی است که در اسناد و قوانین مختلفی همچون سیاست های کلی اصل ۴۴، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم قسمتی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴و… همیشه مورد تاکید بوده است. موضوع مهمی که در متن لایحه نیز مورد توجه بوده است. محورهایی نظیر تأسیس و فعالیت تشکل های حرفه ای (تبصره ۱ بند ۷ ماده (۴))، سازمان های مردم نهاد (بند ۹ ماده (۴))، جلب مشارکت های غیر دولتی (بند ۲۰ ماده (۴))، جلب سرمایه داخلی و خارجی (بند ۱۹ ماده (۴))، ارائه مشوق ها و جوایز به فعالین صنعت (بند ۱۷ ماده (۴))، اجازه بهره برداری از املاک و بناهای تاریخی غیر نفیس (بند ۱۱ ماده (۴)) همگی نشان از توجه تدوین کنندگان متن پیشنهادی نسبت به ظرفیتهای بخش غیردولتی دارد.
توجه به اقتضائات نوظهور؛ لایحه پیشنهادی به موضوعات نوظهوری همچون تکنولوژی های جدید، کسب و کارهای دانش بنیان (بند ۲ ماده ۴) و تجارت الکترونیک (بند ۷ ماده ۴) توجه داشته است. این در حالیست که بعضاً ضرورت توجه به این موضوعات در قوانین پیشین مدنظر نبوده است. به عنوان مثال «قانون جهش تولید دانش بنیان» (مصوب ۱۴۰۱/۰۲/۳۱) اخیراً به تصویب رسیده است. این در حالیست که در قانون مزبور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در جایگاه سیاست گذار دو شاخه از صنایع خلاق- گردشگری و صنایع دستی- توجهی نشده است. متن پیشنهادی حاضر می تواند رافع این مسئله باشد [۲].
توجه به ابهامات و تعارضات بین دستگاهی؛ لایحه حاضر با تصریح بر مواردی که محل اختلاف بوده است از تعارضات بین دستگاهی جلوگیری می کند. به عنوان مثال صدور مجوز ایجاد، بهره برداری، تمدید، لغو و نظارت بر تأسیسات و کارهای گردشگری و صنایع دستی (بند ۷ ماده (۴)) یا صدور مجوزهای برگزاری رویدادها، جشنواره ها و نمایشگاه ها (بند ۱۴ ماده (۴)).
توجه به تعاملات و ظرفیتهای بین المللی؛ لایحه مورد بحث ضمن توجه به دغدغه های داخلی در سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع، اهتمام داشته تا ظرفیت ها و ساز و کارهای تعاملی بین المللی را نیز مورد توجه قرار دهد. به عنوان مثال گسترش تعاملات فرهنگی- گردشگری با ملل و اقوام مختلف خصوصاً کشورهای حوزه فرهنگی و تمدنی ایران و مسلمانان جهان با رعایت اصل هفتاد و هفتم (۷۷) قانون اساسی (بند ۶ ماده (۴)، معرفی و بازاریابی جاذبه ها در سطح بین المللی (بند ۱۳ ماده (۴))، اقدامات حقوقی و قانونی بین المللی جهت شناسایی و استرداد اموال و آثار فرهنگی- تاریخی ایران (بند ۲۲ ماده (۴)) همچون این موارد هستند.
تعیین تکلیف برخی موارد مبهم و مسکوت در قوانین پیشین؛ توجه به مواردی که در قوانین پیشین مغفول مانده یا تصریح نشده است نظیر احتساب یگان حفاظت وزارت به عنوان ضابط خاص قضائی (بند ۴۳ ماده (۴) یا تهیه بخشنامه اعطای اراضی معوض به مالکان اراضی واقع در عرضه و حریم آثار ملی (تبصره بند ۴۶ ماده (۴)) همچون نکات مثبت دیگر این لایحه محسوب می شود.
انطباق مفاد با اسناد بالادستی موجود و تصریح جایگاه این اسناد در بعضی مواد؛ رویکرد های موجود در اسناد بالادستی در عرصه های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در مفاد مورد بحث مستتر است. به عنوان مثال همیشه در اسناد بالادستی مختلف مورد تاکید بوده است به عنوان مثال در بند (۹) سیاست های کلی اشتغال (ابلاغیه ۱۳۹۰) به «استفاده بهینه از ظرفیتهای اقتصادی گردشگری» تاکید گردیده است. در الگوی ایرانی اسلامی پیشرفت (ابلاغیه ۱۳۹۷)، «گسترش قطب های گردشگری» مورد توجه قرار گرفته است. در اسناد اخیر نظیر بند (۱۷) «سیاست های کلی برنامه هفتم توسعه» نیز مقام معظم رهبری (مدظله) به صراحت بر «توسعه گردشگری» و «ترویج صنایع دستی» تاکید داشته اند. مواردی که در بند ۳ ماده ۳ لایحه پیشنهادی نیز ملحوظ است:
«توسعه پایدار و جامعه محور گردشگری مبتنی بر ارزش های ایرانی- اسلامی و ظرفیتهای متنوع کشور همچون میراث فرهنگی- تاریخی، طبیعی، صنایع دستی و هنرهای سنتی». علاوه بر این، در بعضی موارد همچون بندهای ۱ و ۲ جز الف ماده (۵) به صراحت بر رعایت اسناد بالادستی همچون سند ملی آمایش سرزمین و برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور تاکید گردیده است.
توجه به تولید محتوای در رابطه با سه حوزه؛ نظر به جریان سازی های متخاصم و افزایش ایران هراسی در حوزه بین المللی، امروزه ضرورت توجه به تصویرسازی مثبت و انجام تبلیغات در حوزه های مختلف بیشتر احساس می شود. علاوه براین، تولید محتوا در حوزه داخلی نیز به جهت آگاهی بخشی و انسجام دهی به جامعه حائز اهمیت می باشد. لایحه مورد بحث مفادی در رابطه با این مساله پیش بینی نموده است. به عنوان مثال در بند ۱۶ ماده (۴) بر پشتیبانی از تامین، تولید و توزیع و انتشار انواع محتوا با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در عرصه داخلی و خارجی تاکید گردیده است. یا بند (۱۳) همین ماده که بر معرفی جاذبه های میراث فرهنگی و گردشگری در سطح ملی و بین المللی تاکید دارد. توجه به آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش های میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنرهای سنتی در بند ۳۷ ماده (۴) نیز مثالی دیگر است.
توجه به ایجاد هماهنگی بین دستگاهی؛ توجه به جایگاه دستگاه های دیگر در تحقق تعدادی از وظایف قانونی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ضروری است. لایحه پیشنهادی در بندهای با موضوعات دارای مرز مشترک بین دستگاهی، بر ضرورت این همکاری ها تاکید دارد. به عنوان مثال در موضوع ارائه مشوق های صادراتی همکاری با وزارت صنعت، معدن و تجارت (بند ۱۷ ماده (۴)) طرح شده است. در رابطه با موضوع رتبه بندی مشاوران، پیمانکاران و کارشناسان حقیقی و اشخاص حقوقی نیز همکاری با سازمان برنامه و بودجه کشور مورد توجه قرار گرفته است (بند ۱۲ ماده (۴)).
توجه به رویکرد پیشگیرانه از وقوع جرم؛ مسلماً پیش گیری از وقوع جرم نسبت به تاکید بر مجازات مجرم، بمراتب هزینه مالی و اجتماعی کمتری را به بار خواهد آورد. موضوعی که در لایحه اخیر به شکل قابل توجهی به آن توجه شده است. به عنوان مثال در بند ۲۵ ماده ۴ اقدامات پیشگیرانه در تخلفات در حوزه میراث فرهنگی مورد توجه است. در بند ۲۶ همین ماده نیز همکاری برای پیش گیری از وقوع جرایم مقابل گردشگران مد نظر قرار گرفته است.
نقاط ضعف
به هم ریختگی مواد و بندهای پیشنهادی؛ مواد پیشنهادی لایحه فاقد نظم، وزن و متانتی است که از قوانین قبلی این حوزه (مثلاً قانون اساسنامه میراث فرهنگی کشور ۱۳۶۷) مشاهده شده است. همین طور در تناسب با قوانین اهداف و وظایف سایر دستگاهها (مثل قانون اهداف و وظایف ورزش و جوانان مصوب ۱۳۹۹) نگارش حقوقی مناسب و منسجمی صورت نگرفته است. از آنجائیکه حوزه های سه گانه وزارت شامل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است و این سه تا حالا برمبنای اساسنامه ها و قوانین جداگانه ای فعالیت نموده اند، لازم بود تا مواد پیشنهادی ترکیبی منسجم از این اجزا با نگاه نظام مند داشته باشد تا از کارهای جزیره ای و غیر هم افزای حوزه ها جلوگیری شود. بنظر می رسد در تدوین و نهایی سازی لایحه، اظهارنظرها و اقدامات اصلاحی مختلفی انجام شده که چنین ساختاری حاصل شده است. نبود بخش بندی های روشن میان سه حوزه و کارهای مشترک بین حوزه ای باعث شده تا لایحه مذکور غیرخوانا و بدون قالب دیده شود.
تعاریف ناکافی و دارای ابهام؛ مفاهیمی در متن لایحه مطرح و مورد استفاده قرار گرفته است که در بخش اصطلاحات (ماده ۲) این لایحه و یا سایر قوانین موضوعی بدون تعریف باقی مانده اند. بطور مثال در تبصره ۲ بند ۳۰ ماده ۴ مفهومی با عنوان «مجموعه های شاخص ثبت شده» یا در بند ۵ ماده ۴ مفهومی با عنوان «ارتقا کیفیت تجربه گردشگری» مصداق این فقدان است. این مساله می تواند سبب ایجاد بن بست در اجرا یا نظارت قانون شود. همین طور مفاهیمی مثل میراث طبیعی، آثار ملی و واجد ارزش [۳] در متن لایحه به شکلی تعریف شده که دارای جامعیت و دقت لازم نیست. مفهوم میراث طبیعی دارای تعریف جهانی در قالب قانون الحاق ایران به کنوانسیون پشتیبانی از میراث فرهنگی طبیعی مصوب ۱۳۵۳ و ارائه تعریفی دیگر در صورتیکه سبب تکمیل آن نشود سفارش نمی گردد. همین طور دو مفهوم آثار واجد ارزش در هیچ قانونی، حتی قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ تعریف نشده است و تعریف ارائه شده در این لایحه نیز کافی و جامع نیست.
رویکرد نادرست در قبال اصل ۸۳ قانون اساسی؛ اصل ۸۳ قانون اساسی در مورد نفایس ملی و منحصر به فرد است و همچون اصولی است که تا کنون فاقد قوانین تکمیلی است و در اجرای آن مشکلات زیادی رخ داده است. مطابق این اصل بناها و اموالی دولتی که از نفایس ملی باشد قابل انتقال به غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتیکه از نفایس منحصر به فرد نباشد. از این لایحه انتظار بود که هم تعریف دقیقی از نفایس ملی و منحصر به فرد ارائه کند و هم سازوکاری شفاف برای تشخیص این نفایس (با تاکید بر جلوگیری از تعارض منافع) ارائه نماید.
تبصره بند ۴۱ ماده ۴ لایحه خروج موقت اشیای فرهنگی-تاریخی نفیس و نفیس منحصر به فرد را منوط به مجوز از هیت وزیران نموده در صورتیکه باتوجه به گستره مفهومی واژه ی «انتقال به غیر»، این اقدام در مورد نفایس منحصر به فرد غیر قابل انجام و در مورد نفایس ملی با نظر مجلس شورای اسلامی قابل انجام است. ضمناً از آنجائیکه جایگاه نفایس ملی و منحصر به فرد مقوله ای فراسازمانی و بین نسلی است و نقدهای بسیاری به روند فعلی تشخیص نفایس ملی در وزارت مذکور وجود دارد، تثبیت آن در قالب بند ۱۰ ماده ۴ و تبصره آن اقدام مناسبی نیست. معیارهای تشخیص نفایس ملی و منحصر به فرد بایستی مطابق قانونی مجزا تعیین و تصویب شود و کمیته ای در وزارت مبتنی بر معیارها و مصادیق مذکور با نظارت عمومی مبادرت به تشخیص و تدوین لیست کند.
تکراری بودن یا شباهت برخی بندها؛ تعدادی از بندهای لایحه قابلیت ادغام یا شباهت معنایی بسیاری دارند. بطور مثال بند ۱۳ ماد ۴ به معرفی و پشتیبانی از جاذبه های میراث فرهنگی و بازاریابی و معرفی جاذبه های گردشگری و صنایع دستی در سطح ملی و بین المللی اختصاص دارد. در صورتیکه بند ۱۶ ماده ۴ به پشتیبانی از تامین، تولید و توزیع و انتشار انواع محتوای مکتوب، رقومی (دیجیتال)، مستند، مجموعه (سریال)، فیلم، عکس و صوت با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری سایر بخش های دولتی و غیردولتی در عرصه داخلی و بین المللی پرداخته است مفاهیمی که می تواند در قالب یک بند و بصورت تجمیعی ارائه شود. یا در بند ۲۸ به حمایت و همکاری برای احیای صنایع دستی و هنرهای سنتی فراموش شده اشاره دارد در صورتیکه بنده ۵۷ نیز احیای هنرهای سنتی و پشتیبانی از تولید و ترویج و عرضه محصولات صنایع دستی و هنرهای سنتی را مورد توجه قرار داده است. این در حالیست که این دو بند به جهت تکراری بودن محتوا و وجود شباهت در قالبی ادغام شده ارائه شود.
جمع بندی و پیشنهادات
اهمیت تدوین شرح اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به جهت الزام قانونی، لزوم تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه برای جلوگیری از تعارضات بین دستگاهی، تقابل با مسائل جدید نوظهور و ارتباط مؤثر با بدنه غیردولتی فعال، بر کسی پوشیده نیست. تبدیل این لایحه به قانون اهداف و وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، امکان ایجاد ساختار جدید برای این دستگاه را تسهیل خواهد ساخت.
اگرچه می توان برای متن پیشنهادی حاضر مجموعه ای از نقاط قوت و ضعف عنوان نمود. لایحه مذکور بواسطه آنکه به اقتضائات نوظهور، ظرفیتهای بخش غیردولتی، تعاملات و ظرفیتهای بین المللی و همین طور اسناد بالادستی توجه دارد، ابهامات و تعارضات بین دستگاهی و موارد مبهم و مسکوت مانده قوانین پیشین را برطرف کرده و همین طور رویکرد پیشگیرانه، هماهنگ ساز بین دستگاهی دارد، دارای قوت است. اما بواسطه ی این که مواد و بندهای لایحه دارای بهم ریختگی، تکرار و تشابه است، در بعضی تعاریف ابهام وجود دارد و فاقد توجه کافی به برخی تعارضات قانونی می باشد، متن لایحه نیازمند بازبینی است. همین طور از آنجائیکه محتوای بندها رویکرد صحیحی نسبت به اصل ۸۳ قانون اساسی ندارد این لایحه دارای ضعف است.
در جمع بندی نظر به اهمیت تصویب لایحه پیشنهادی و باتوجه به نقاط قوت لایحه شده، نظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس بر تصویب کلیات لایحه پیشنهادی و تدقیق و تصحیح جزییات آنست.
در این میان، ساختاری جدید برای رفع بهم ریختگی ایجاد شده در مورد جداسازی وظایف و اختیارات به تفکیک سه حوزه و اشتراکات آنها لازم است. همین طور پیشنهاد می شود در محتوای تعاریف و اصطلاحات به کار رفته، موضوعات تخصصی در رابطه با وزارت (مثل نگرش به اصل ۸۳ قانون اساسی) اصلاحاتی صورت گیرد. متعاقباً دو گزارش درباب جزییات لایحه و استدلال پیرامون هر یک از مفاد آن تدوین و منتشر خواهد شد.
منبع: سفرگو
این مطلب را می پسندید؟
(1)
(0)
تازه ترین مطالب مرتبط
نظرات بینندگان در مورد این مطلب